宅基地制度改革是当前农村土地制度改革中的难点敏感问题。中央就宅基地制度改革试点作出的包括农民住房财产权抵押担保在内的一系列重要部署,对保障农民宅基地用益物权、完善宅基地制度具有重要意义。但通过对试点地方调研发现,地方政府普遍反映改革力度不够,尤其是当前对宅基地流转的过分限制(仅限于本农民集体内部的流转)极大制约了农民住房财产权抵押担保工作的开展。面对宅基地使用权流转的争议和顾虑,建立宅基地使用权有条件对外流转制度,通过科学的制度设计扬利除弊,是破解当前宅基地制度改革难题的可行之道。

破解当前宅基地制度改革难题

第一,应赋予农民对外流转宅基地使用权的权利。应否放开宅基地使用权对外流转(流转给本农民集体之外的主体)市场,是当前宅基地制度改革的争议焦点。实践表明,宅基地使用权流转会促进城乡一体化发展。

第二,为宅基地使用权对外流转设置限定条件和配套制度,妥善平衡宅基地的保障功能和财产功能。针对实践中对放开宅基地使用权流转可能带来的负面问题的担忧,可以通过完备详细的制度设计扬利除弊:1.允许农民在符合一定条件时向本农民集体成员之外的主体流转宅基地使用权及其上房屋,流转形式可以包括转让、出租、入股、抵押、置换等。限定条件应包括:权属清楚合法、符合规划和用途管制、转出农户有其他固定居所。2.农民出售宅基地及其上房屋后不再享有无偿分配宅基地的权利。3.是否流转必须充分尊重农民意愿,杜绝任何形式的强迫流转。4.建立内外有别的分类流转制度以及宅基地向集体经营性建设用地转变的途径。5.赋予农民集体优先购买权,符合条件的农户转让其宅基地使用权及其上房屋时,作为土地所有权人的农民集体在同等条件下享有第一顺位的优先购买权,符合宅基地申请条件的本农民集体其他成员则在同等条件下享有第二顺位的优先购买权。6.在流转程序上,建议通过当地产权交易中心公开交易,并到本农民集体经济组织处备案。7.地方政府做好指导服务和监督工作,建立农村土地产权交易所和宅基地价格评估机制,为农民流转宅基地提供交易平台和价格指导,必要时各地方政府可以视情形对同一主体购买农民宅基地及住房的套数和面积等作出上限限制。对合法流转的行为,由地方政府主管部门为受让方颁发产权证。

第三,妥善处理好历史遗留问题,对宅基地使用权全面确权登记颁证,明晰权属,并解决公平分配问题。从目前全国土地确权登记颁证工作开展情况来看,各地宅基地程度不等地存在“一户多宅”、“超标准占地”、“建新不拆旧”、“四至不清、面积不准”等现象,成为了阻碍宅基地使用权流转的重要顾虑。建议有关部门加紧研究出台指导规则,借土地确权登记颁证之机,在平衡好各方关系的基础上妥善处理历史遗留问题,明确具体宅基地的四至和产权归属。是否符合法律和政策、违法原因和程度、危害性、社会影响等因素是在处理遗留问题时需要重点考虑的因素。同时,实践调研表明,宅基地占有不均是农民对宅基地流转的一个重要顾虑,在流转之前需要对一些地方宅基地占有不均的情况予以适当调整。

第四,配套建立科学的宅基地有偿退出和收回制度。对于符合一定条件的宅基地及其上房屋,建立宅基地有偿收回制度:1.对于农民搬迁后有其他固定居所并自愿交回宅基地及其上房屋的,由农民集体按照同等宅基地房屋流转的市场价格给予补偿；放开宅基地使用权流转市场也有利于为宅基地有偿收回或者有偿退出提供价格参考。2.对于宅基地及其上房屋无人居住或者废弃、倒塌状态持续不间断满两年的,由农民集体在履行必要的民主决策和公示程序后,强制收回,并给予适当补偿。

第五,因地制宜,赋予地方更多创新空间。考虑到全国各地城镇化程度和农民社会保障程度差异较大,可以在充分尊重当地农民意愿的基础上分区域逐步放开宅基地流转市场,并赋予各地选择权,给农民流转宅基地的空间,但是否流转充分尊重农民意愿。在有关宅基地流转的具体制度的设计上,只要不违反“三条底线”,也应当允许各地结合本地实际情况大胆创新。

第六,增强改革系统性,鼓励农民集体主导的宅基地整理复垦,综合运用集体经营性建设用地入市、城乡建设用地增减挂钩、新增建设用地指标交易等举措。

关于改革试点的建议

针对此次改革试点,建议如下:一、结合集体经营性建设用地入市改革,建议国家出台政策鼓励农民集体主导的以宅基地换房为主要形态的农村宅基地整治。农民集体主导的优势是让农民成为市场主体,政府进行政策引导、提供环境并进行监管,从而能更好地保护农民利益。整理节约的建设用地作为农民集体的土地资产在符合规划的条件下可以调剂为集体经营性建设用地,入市流转；也可以将节约的建设用地复垦为耕地,并通过地票交易或者指标交易等将指标调剂到其他区域、其他农民集体使用,复垦农户获得土地发展权退出的补偿。对于收回、农民自愿交回或者农民集体行使优先购买权取得的宅基地,农民集体也可以进行整理后进入集体经营性建设用地储备库,或者通过复垦置换为指标后自用或者交易。二、建议在此次宅基地制度改革试点和农民住房财产权抵押试点中,扩大试点地方权限,允许试点地方结合本地情况开展宅基地使用权对外流转的探索。三、建议改变目前征地、宅基地、集体经营性建设用地入市各试点“隔绝”状态,打通三项制度改革试点,以便取得改革的系统性和协调性,发挥改革合力。

宋志红　(国家行政学院法学教研部副教授)